生態(tài)環(huán)境維護(hù)方面的法律:一般法與特別法是什么關(guān)系？
目前，生態(tài)環(huán)境維護(hù)方面的法律已有30多部，其中多部法律被多次修改。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，生態(tài)環(huán)境維護(hù)行政法規(guī)、地方性法規(guī)200余部，生態(tài)環(huán)境維護(hù)相關(guān)部門、地方人民政府制定的部門規(guī)章及地方政府規(guī)章逾千件。一般法與特別法之間的區(qū)別適用不可防止地對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員形成困擾。本文結(jié)合實(shí)務(wù)，探討如何處置一般法與特別法之間的關(guān)系。
一般法與特別法是什么關(guān)系？
二者存在容納關(guān)系，具有相同的時(shí)間效力和空間效力
立法法》第92條規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的適用特別規(guī)定。
由此可以看出，一般法與特別法的關(guān)系應(yīng)為“同一機(jī)關(guān)”制定的法律規(guī)范之間的關(guān)系。二者之間應(yīng)存在容納關(guān)系，且必需具有相同的時(shí)間效力和空間效力。
特別法是一個(gè)相對(duì)性的概念，與一般法的區(qū)分是相對(duì)的相比之下，適用范圍較窄者為特別規(guī)定，適用范圍較寬者則為一般規(guī)定。
如《大氣污染防治法》第99條規(guī)定，違反本法規(guī)定，通過逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物的由縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處10萬～100萬元罰款；情節(jié)嚴(yán)重的報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。屬于一般規(guī)定。
而此法108條規(guī)定，違反本法規(guī)定，純水設(shè)備保養(yǎng)發(fā)生含揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的生產(chǎn)和服務(wù)活動(dòng)，未依照規(guī)定使用污染防治設(shè)施的由縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處2萬～20萬元以下的罰款；拒不改正的責(zé)令停產(chǎn)整治。則屬于特別規(guī)定。
大氣污染防治法》120條則進(jìn)一步規(guī)定，違反本法規(guī)定，從事服裝干洗和機(jī)動(dòng)車維修等服務(wù)活動(dòng)，未設(shè)置異味和廢氣處置裝置等污染防治設(shè)施并堅(jiān)持正常使用，影響周邊環(huán)境的由縣級(jí)以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處2000元～2萬元罰款；拒不改正的則責(zé)令停業(yè)整治。
這里，對(duì)于從事服裝干洗和機(jī)動(dòng)車維修等服務(wù)活動(dòng)，未設(shè)置異味和廢氣處置裝置等污染防治設(shè)施并堅(jiān)持正常使用，影響周邊環(huán)境的應(yīng)適用120條。因?yàn)橄鄬?duì)于120條來講，108條又成為一般規(guī)定。
一般法與特別法如何識(shí)別？
法律規(guī)范制定主體的同一性，法律規(guī)范事實(shí)構(gòu)成要件的容納性，法律規(guī)范法律后果要件的排斥性
國(guó)的環(huán)境法中，很少有某部法律規(guī)范自稱是另一部法律規(guī)范的一般規(guī)定或者特別規(guī)定。因此，如何識(shí)別一般法與特別法，存在一定困難。
筆者認(rèn)為，應(yīng)堅(jiān)持“法律規(guī)范制定主體的同一性”法律規(guī)范事實(shí)構(gòu)成要件的容納性”法律規(guī)范法律后果要件的排斥性”三個(gè)原則。具體可以采取“三步法”
第一步：法律規(guī)范制定者為同一機(jī)關(guān)
如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第69條規(guī)定，違反本法規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的固體廢物污染環(huán)境防治設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，主體工程即投入生產(chǎn)或者使用的由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境維護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處10萬元以下的罰款。
而《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境維護(hù)管理?xiàng)l例》第23條1款規(guī)定，違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境維護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境維護(hù)設(shè)施驗(yàn)收中弄虛作假的由縣級(jí)以上環(huán)境維護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬～100萬元罰款；逾期不改正的處100萬～200萬元罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬～20萬元罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。
固體廢物污染環(huán)境防治法》由全國(guó)人大常委會(huì)制定，而《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境維護(hù)管理?xiàng)l例》由中央人民政府制定，故二者并不屬于特別法與一般法的關(guān)系，應(yīng)適用“上位法優(yōu)于下位法”規(guī)則。
第二步：法律規(guī)范之事實(shí)構(gòu)成要件之間有包容關(guān)系
特別法是容納者，一般法是被包容者。
如《水污染防治法》第91條1款規(guī)定，有下列行為之一的由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境維護(hù)主管部門責(zé)令停止違法行為，處10萬～50萬元罰款；并報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令撤除或者關(guān)閉：飲用水水源一級(jí)維護(hù)區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和維護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目的飲用水水源二級(jí)維護(hù)區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目的飲用水水源準(zhǔn)維護(hù)區(qū)內(nèi)新建、純水設(shè)備保養(yǎng)擴(kuò)建對(duì)水體污染嚴(yán)重的建設(shè)項(xiàng)目，或者改建建設(shè)項(xiàng)目增加排污量的
環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條規(guī)定，建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響演講書、演講表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定，重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響演講書、演講表，擅自開工建設(shè)的由縣級(jí)以上環(huán)境維護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額1%5%罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀；對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。
而建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響演講書、演講表未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的依照前款的規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)。建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表的由縣級(jí)以上環(huán)境維護(hù)行政主管部門責(zé)令備案，處5萬元以下罰款。
對(duì)于飲用水水源維護(hù)區(qū)內(nèi)的特殊建設(shè)項(xiàng)目來講，水污染防治法》第91條屬于特別規(guī)定，而《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條則屬于一般規(guī)定。
第三步：法律規(guī)范之法律后果要件具有排斥性
兩個(gè)法律效果應(yīng)是排斥性的不能是補(bǔ)充性的如果不一致的法律效果可以同時(shí)適用，則屬于補(bǔ)充與被補(bǔ)充的法律關(guān)系，而不是一般法與特別法的關(guān)系。
如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《行政許可法》兩部法律，均由全國(guó)人大常委會(huì)制定。環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》關(guān)于聽證順序“無規(guī)定”與《行政許可法》第47條關(guān)于聽證許可事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告的規(guī)定之間，就不屬于一般法與特別法的關(guān)系。
一般法與特別法的適用規(guī)則有哪些？
特別法優(yōu)于一般法，新特別法優(yōu)于舊一般法，舊特別法優(yōu)于新一般法
特別法優(yōu)于一般法”規(guī)則
立法法》確立特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的法律適用規(guī)則，純水設(shè)備保養(yǎng)由于特別規(guī)定是從考慮具體社會(huì)關(guān)系的特殊需要的前提下而制定的因此更符合它所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的特點(diǎn)，所以具有優(yōu)先適用的效力。
特別法優(yōu)于一般法”規(guī)則是處置一般法與特別法沖突的基本規(guī)則。
新特別法優(yōu)于舊一般法”規(guī)則
對(duì)于舊一般法與新特別法的抵觸來講，新法和特別法是同一個(gè)法律規(guī)范，舊法和一般法是同一個(gè)法律規(guī)范，無論是依照“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則，還是依照“特別法優(yōu)于一般法”規(guī)則，其適用的結(jié)果都是一樣的
因此，新特別法優(yōu)于舊一般法”規(guī)則并不是一個(gè)獨(dú)立的新規(guī)則。不過是將“新法優(yōu)于舊法”和“特別法優(yōu)于一般法”兩個(gè)規(guī)則結(jié)合起來考慮而已。
舊特別法優(yōu)于新一般法”規(guī)則
舊特別法與新一般法的關(guān)系，明顯不同于新特別法與舊一般法的關(guān)系。對(duì)于這類法律規(guī)范抵觸，適用“特別法優(yōu)于一般法”或者“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則，適用結(jié)果會(huì)不同。
立法法》第94條規(guī)定，法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)判決。行政法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由中央人民政府判決。
同時(shí)第95條第一項(xiàng)規(guī)定，地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時(shí)，同一機(jī)關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí)，由制定機(jī)關(guān)判決。
由此可見，立法法》將舊特別法與新一般法的抵觸納入了有條件的判決”范圍。
所謂“有條件的判決”首先，法律適用機(jī)關(guān)能“確定如何適用時(shí)”則可直接適用。
根據(jù)《環(huán)境維護(hù)法》第58條，符合條件的社會(huì)組織具有提起一般公益訴訟的主體資格。針對(duì)破壞海洋生態(tài)環(huán)境侵權(quán)者提起的公益訴訟具有特殊性，海洋環(huán)境維護(hù)法》第89條第2款明確賦予行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)破壞海洋生態(tài)環(huán)境的侵權(quán)者主張民事責(zé)任，此規(guī)定是確定提起海洋公益訴訟原告主體資格的法律依據(jù)。
根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的規(guī)則，針對(duì)損害海洋漁業(yè)資源、破壞海洋生態(tài)環(huán)境提起的公益訴訟，山東省高級(jí)人民法院裁定（2018魯民終1334號(hào)民事裁定書）自然之友研究所作為社會(huì)組織，不具有原告主體資格。
其次，法律適用機(jī)關(guān)“不能確定如何適用時(shí)”才按判決順序予以解決。
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