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【上海水處理設(shè)備網(wǎng)www.ppyswfy.cn】保底機(jī)制在污水處置領(lǐng)域的廣泛適用已然形成一定的行業(yè)操作慣例，但是局部PPP項(xiàng)目因設(shè)置“保底量”而被要求整改。本文主要以污水處理PPP項(xiàng)目為例，研究PPP項(xiàng)目保底機(jī)制，探討實(shí)操過程中如何防止陷入審計(jì)困境。

一、PPP項(xiàng)目保底機(jī)制

一）定義

污水和垃圾處置領(lǐng)域，由于污水、垃圾等原料具有自然壟斷性，無法從公開市場上取得、僅能由政府供應(yīng)，或者項(xiàng)目公司無法承擔(dān)有關(guān)原料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，通常會(huì)約定由政府方負(fù)責(zé)供應(yīng)原料，同時(shí)會(huì)在合同中對原料的質(zhì)量和數(shù)量予以明確約定。其中，就原料供應(yīng)數(shù)量上，政府和社會(huì)資本雙方通常會(huì)在運(yùn)營期一定期間內(nèi)設(shè)定最低供應(yīng)量，作為政府方的最低需求保證，即我國PPP實(shí)踐中所謂的保底量”這本質(zhì)上是一種公私雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的戰(zhàn)略布置，也是社會(huì)資本承擔(dān)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的一種緩釋機(jī)制 上海純水設(shè)備。

二）保底量的設(shè)置

對于污水處置項(xiàng)目，一定的時(shí)間周期內(nèi)，污水處置量會(huì)因?yàn)轫?xiàng)目范圍內(nèi)的用戶習(xí)慣逐漸趨向穩(wěn)定。所以，一般會(huì)根據(jù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)模，運(yùn)營期初期設(shè)置階梯保底量。具體保底形式上，鑒于使用者數(shù)量、使用量可能月度、季度變化動(dòng)搖較大，而各年度使用量相對較為均衡，因此一般采取按年度進(jìn)行階梯保底的方式。

參照灃西新城渭河污水處置廠綜合工程PPP項(xiàng)目，該項(xiàng)目屬于新興開發(fā)區(qū)域的污水處置廠，初期污水來源不穩(wěn)定，為合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，采用分階段設(shè)定基本水量，具體如下：

三）污水處置費(fèi)的支付

對于采取按年度進(jìn)行階梯保底方式的污水處置項(xiàng)目，低于基本水量造成的設(shè)備閑置損失一般由政府以財(cái)政補(bǔ)貼方式支付。以寧德市東區(qū)污水處置廠一期PPP項(xiàng)目為例，正式運(yùn)營期內(nèi)，政府方每月度按污水處置項(xiàng)目當(dāng)月處置后出水量向社會(huì)資本方支付污水處置費(fèi)，污水處置服務(wù)費(fèi)包括以下局部：

1政府方提供進(jìn)入污水處置廠的污水量低于或等于進(jìn)水保底水量時(shí)（按月平均計(jì)算進(jìn)行保底）且由社會(huì)資本全部處置達(dá)標(biāo)，則當(dāng)月污水處置服務(wù)費(fèi)=污水處置服務(wù)費(fèi)單價(jià)×進(jìn)水保底水量×當(dāng)月運(yùn)營天數(shù)；

2政府方提供進(jìn)入污水處置廠的污水量逾越進(jìn)水保底水量時(shí)（按月平均計(jì)算進(jìn)行保底）且在項(xiàng)目設(shè)計(jì)處置能力范圍之內(nèi)，由社會(huì)資本全部處置達(dá)標(biāo)，則當(dāng)月污水處置服務(wù)費(fèi)=污水處置服務(wù)費(fèi)單價(jià)×當(dāng)月實(shí)際處置水量。

二、容易陷入審計(jì)困境

自2014年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》國發(fā)〔2014〕43號(hào)）以來，黨中央、國務(wù)院一直高度重視防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要政策梳理如下表：

PPP項(xiàng)目“保底機(jī)制”被審計(jì)要求整改的關(guān)鍵點(diǎn)在于是否形成政府隱性債務(wù)。污水處置項(xiàng)目中，一般會(huì)在交易結(jié)構(gòu)中設(shè)置政府“保底機(jī)制”而審計(jì)部門會(huì)認(rèn)為，政府“保底機(jī)制”屬于固定回報(bào)或保證最低收益，會(huì)形成地方政府隱性債務(wù)。

三、設(shè)置保底量的合理性分析

一）政策依據(jù)

財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)通知》財(cái)金〔2014〕113號(hào))規(guī)定，原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承當(dāng)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)”

財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》財(cái)金〔2014〕156號(hào))中（附件）PPP項(xiàng)目合同指南(試行)規(guī)定，原料無法從公開市場上取得、僅能由政府供應(yīng)(例如污水、垃圾)或者項(xiàng)目公司無法承擔(dān)有關(guān)原料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的情形下，通常會(huì)約定由政府負(fù)責(zé)供應(yīng)原料，同時(shí)會(huì)在合同中對原料的質(zhì)量和數(shù)量予以明確約定。以及“最低使用量：即政府與項(xiàng)目公司約定一個(gè)項(xiàng)目的最低使用量，項(xiàng)目實(shí)際使用量低于最低使用量時(shí)，不論實(shí)際使用量多少，政府均按約定的最低使用量付費(fèi)。最低使用量的付費(fèi)安排可以在一定水平上降低項(xiàng)目公司承擔(dān)實(shí)際需求風(fēng)險(xiǎn)的水平，提高項(xiàng)目的可融資性”  上海純水設(shè)備

財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》財(cái)金〔2014〕76號(hào))第三條規(guī)定“依照‘風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)’原則，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承當(dāng)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)”

財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》財(cái)金〔2019〕10號(hào)，以下簡稱“10號(hào)文”第二條規(guī)定“社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)”

上述的政策文件為PPP項(xiàng)目保底機(jī)制設(shè)置提供強(qiáng)有力的依據(jù)，另外，關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作（PPP項(xiàng)目績效管理操作指引>通知》財(cái)金〔2020〕13號(hào)）公布，強(qiáng)調(diào)對項(xiàng)目全生命周期的考核評分及考核結(jié)果與項(xiàng)目付費(fèi)掛鉤的機(jī)制，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保證合作各方合法權(quán)益。由此看來，保底機(jī)制的設(shè)置并不會(huì)形成地方政府隱性債務(wù)。

二）對信息不對稱的修復(fù)

信息不對稱（asymmetricinform指交易中的各人擁有的信息不同。市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，各類人員對有關(guān)信息的解是有差異的掌握信息比較充沛的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較有利的地位。不對稱信息可能導(dǎo)致逆向選擇（AdversSelect

污水處置項(xiàng)目中，供給量的提供完全由政府主導(dǎo)，社會(huì)資本沒有能力或需要付出較高的利息才干獲取信息。信息不對等情況下，容易造成合作難以繼續(xù)，保底量其實(shí)是對信息不對稱的修復(fù)。

三）提高PPP項(xiàng)目可融資性

保底量”屬于最低使用量的付費(fèi)布置，源于“照付不議”takeorpai項(xiàng)目融資慣例，由政府方許諾最低使用需求，供應(yīng)量缺乏時(shí)仍依照最低使用需求支付服務(wù)費(fèi)，滿足項(xiàng)目公司具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營需求。

一方面，污水處置項(xiàng)目的需求量不可預(yù)測、不明確，將會(huì)加大項(xiàng)目公司承擔(dān)實(shí)際需求風(fēng)險(xiǎn)的水平，導(dǎo)致項(xiàng)目融資難度和融資利息過高，相應(yīng)降低項(xiàng)目的可融資性；另一方面，需求缺乏時(shí)，項(xiàng)目公司為了確保能夠收回本錢，有可能在投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)往往增加因沒有保底量而造成的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，最終導(dǎo)致政府財(cái)政支出增加。因此，污水處置項(xiàng)目上設(shè)置保底量，保證項(xiàng)目具有相對穩(wěn)定的現(xiàn)金流，以增強(qiáng)項(xiàng)目的融資可獲得性，促使該類項(xiàng)目投資運(yùn)營商能夠繼續(xù)地提供有效的公共服務(wù)和產(chǎn)品。

四、實(shí)操中防止陷入審計(jì)困境

一）提高對實(shí)際水量的預(yù)測能力

保底機(jī)制的勝利往往建立在合理預(yù)測“保底量”即在污水處置潛在處置量的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)定。由于在逾越十年的運(yùn)營期內(nèi)，隨著項(xiàng)目所在地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、規(guī)劃等環(huán)境的變化，實(shí)際供應(yīng)量高于或低于預(yù)測供應(yīng)量都有可能發(fā)生。因此，對社會(huì)資本招標(biāo)之前，政府需要夯實(shí)項(xiàng)目前期工作，對項(xiàng)目所處地區(qū)的污水排放量現(xiàn)狀進(jìn)行深入調(diào)查，并根據(jù)規(guī)劃要求合理預(yù)測近期和遠(yuǎn)期的污水處置量，最后將結(jié)果進(jìn)行公示，提高社會(huì)資本對實(shí)際水量的預(yù)測能力 上海純水設(shè)備。

二）構(gòu)建階梯式的單價(jià)體系

未來的污水及垃圾處置類項(xiàng)目中，可以結(jié)合項(xiàng)目自身的實(shí)際情況，構(gòu)建階梯式的單價(jià)體系，進(jìn)行精細(xì)化結(jié)算管理，保證政府和社會(huì)資本雙方的共同利益，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。以某污水處置廠PPP項(xiàng)目為例，具體階梯水價(jià)設(shè)置及污水處置服務(wù)費(fèi)計(jì)算方式如下：

其中：Q=月度實(shí)際處置規(guī)模；Q0=月度設(shè)計(jì)處置規(guī)模；C=月度污水處置服務(wù)費(fèi)；P0=1.78元/噸，為階梯水價(jià)基準(zhǔn)單價(jià)（以社會(huì)資本中標(biāo)價(jià)為準(zhǔn)）P1=P0*83%P2=P0*66%P3=P0*40%R=運(yùn)營期績效考核系數(shù)。

三）特殊條件下的去“保底量”布置

區(qū)域授權(quán)情況下，政府方提供區(qū)域內(nèi)污水處理的排他性保證并賦予社會(huì)資本方相關(guān)的自主經(jīng)營決定權(quán)，項(xiàng)目整體設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營工作均由社會(huì)資本方主導(dǎo)，社會(huì)資本方基于相對可控的設(shè)計(jì)建設(shè)規(guī)模、投資時(shí)序和回收周期等因素，做出可接受風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)的投資決策判斷。另外，區(qū)域污水處置總量能夠得到保證，排他性也保證了污水處置量的供應(yīng)充分，這種情況下可考慮不再設(shè)置“保底量”機(jī)制。

四）其他應(yīng)對審計(jì)方法

保底量”之所以被認(rèn)定為涉嫌固定回報(bào)的違規(guī)行為，也難免受此舊有觀念影響，而被以偏概全地認(rèn)為只要涉及“保底”就是固定回報(bào)、無風(fēng)險(xiǎn)收益。實(shí)操過程中，可以“另辟蹊徑”用“最低需求風(fēng)險(xiǎn)”基本供應(yīng)量”和“基本處置量”等類似語詞代替“保底量”也不失為一種防止陷入舊觀念困境的方法。

五、結(jié)語

保底量設(shè)置關(guān)乎政府相應(yīng)的財(cái)政支出是否真正做到物有所值”關(guān)系到政府和社會(huì)資本方之間的合作關(guān)系能否繼續(xù)良好，關(guān)系到項(xiàng)目能否最終順利落地。從當(dāng)下規(guī)避“保底量”可能造成的固化政府支出嫌疑的風(fēng)險(xiǎn)角度，可綜合采取提高對實(shí)際水量的預(yù)測能力、構(gòu)建階梯式的單價(jià)體系、特殊條件下的去“保底量”安排等方式，合理設(shè)置具體項(xiàng)目所適用的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

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