PPP項(xiàng)目必需建立受益者付費(fèi)的市場化回報(bào)機(jī)制，構(gòu)建環(huán)保資金投入的可繼續(xù)運(yùn)作機(jī)制
華夏時報(bào)（www.chinatimes.net.cn記者劉詩萌 北京報(bào)道
短短兩年里，PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)中已經(jīng)從人人爭搶的金蘋果”變成了害死白雪公主的毒蘋果”
從2018年開始，不少民營環(huán)保企業(yè)陷入財(cái)務(wù)困局。根據(jù)全國工商聯(lián)環(huán)境商會數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，100多家環(huán)境上市公司里，一年多來大約有近20家公司碰到資金難題，包括東方園林、啟迪桑德、碧水源等頭部環(huán)保民企，或引入國資背景的戰(zhàn)略投資，或出讓控股權(quán)，靠“賣身”才得以暫時脫困。
業(yè)界普遍認(rèn)為，盡管這些危機(jī)與外部經(jīng)濟(jì)下行、金融去杠桿、自身的盲目擴(kuò)張等因素不無關(guān)系，但PPP規(guī)范管理更加嚴(yán)格可能是引爆這一輪危機(jī)的重要因素之一。此次危機(jī)中遭遇較強(qiáng)沖擊的上市企業(yè)中，有60%企業(yè)業(yè)務(wù)范圍涉及PPP項(xiàng)目，其中78%企業(yè)擁有大規(guī)模黑臭水體治理、河道治理等非經(jīng)營性環(huán)境項(xiàng)目。
全聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會副會長兼首席環(huán)境政策專家駱建華對《華夏時報(bào)》記者表示，環(huán)保PPP模式的根本問題就是政府沒有新的收費(fèi)渠道，而僅僅是用財(cái)政收入來支付環(huán)境治理項(xiàng)目，不可繼續(xù)的建議，PPP項(xiàng)目必需建立受益者付費(fèi)的市場化回報(bào)機(jī)制，構(gòu)建環(huán)保資金投入的可繼續(xù)運(yùn)作機(jī)制。
環(huán)保PPP從鮮花著錦到折戟沉沙
PPP模式，即政府和社會資本合作，2013年以來國家大力推動的一種公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)作模式，旨在通過私營企業(yè)、民營資本與政府的合作實(shí)現(xiàn)合作共贏。財(cái)政部和國家發(fā)改委的大力推動下，大量基建領(lǐng)域的項(xiàng)目都廣泛采用PPP模式進(jìn)行運(yùn)作，有著公共屬性的環(huán)境類項(xiàng)目也不例外。上海水處理設(shè)備尤其是水務(wù)和園林領(lǐng)域PPP項(xiàng)目集中，大量投資額動輒十幾億元、多則上百億元的PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)。
一些企業(yè)受益于PPP規(guī)模急速膨脹。例如被稱為“PPP第一股”東方園林，園林市場萎縮的大背景下大舉進(jìn)軍水環(huán)境治理市場，2016-2018年頻繁斬獲PPP項(xiàng)目訂單，中標(biāo)金額分別高達(dá)416億元、715億元、408億元。PPP項(xiàng)目的推動下，2018年東方園林總營收為132.93億元，凈利潤為15.96億元，與2009年相比漲幅都在20倍左右。另一個例子是老牌環(huán)境民企碧水源，2018年年底PPP訂單占全公司在手訂單金額的80%
然而，2017年底財(cái)政部發(fā)布了關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》提出要防止PPP異化為新的融資平臺，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量。受這一政策影響，一些偽PPP項(xiàng)目被清除出庫，新增項(xiàng)目數(shù)量也降了下來，加之金融去杠桿作用，一些企業(yè)“借新還舊”融資方式不靈了債務(wù)違約風(fēng)險開始集中顯現(xiàn)。
規(guī)模野蠻擴(kuò)張的代價是企業(yè)債臺高筑。水務(wù)、園林、垃圾等環(huán)保項(xiàng)目大多是重資產(chǎn)項(xiàng)目，局部企業(yè)為了擴(kuò)大市場份額，往往采取短債長投、融新債償舊債的方法來溢價收購和競標(biāo)投資，靠PPP項(xiàng)目滾動融資來維持運(yùn)營資金流動。
東方園林遭遇發(fā)債遇冷后財(cái)務(wù)壓力陡增，從2018年3月到2019年2月共計(jì)兌付約77.60億元才將短期債務(wù)歸還完畢，2019年三季報(bào)顯示歸屬于上市公司股東的凈利潤虧損8.86億元。
東方園林稱，2019年上半年由于金融環(huán)境和行業(yè)政策變化，加之自2018年年底以來集中歸還了大量有息債務(wù)，公司主動關(guān)停并轉(zhuǎn)局部融資比較困難的PPP項(xiàng)目，控制了投資節(jié)奏，減少了運(yùn)營投入，此外營業(yè)收入減少的同時費(fèi)用繼續(xù)發(fā)生，特別是財(cái)務(wù)費(fèi)用較上年同期增加，導(dǎo)致公司前三季度整體業(yè)績出現(xiàn)虧損。
專家建議：回歸根源，完善制度
5年的時間里，PPP制度讓環(huán)境產(chǎn)業(yè)迎來迸發(fā)式增長，也令產(chǎn)業(yè)遭遇泡沫刺破后的動蕩。
最近一年來，不只僅是東方園林一家斷臂求生，終止、關(guān)停PPP項(xiàng)目近期在環(huán)保領(lǐng)域已經(jīng)不算“新聞”僅今年11月當(dāng)中，另一家頭部環(huán)保民企啟迪環(huán)境終止了位于湖北、甘肅的3個項(xiàng)目，6-7月盛運(yùn)環(huán)保、天翔環(huán)境等企業(yè)也紛紛終止了局部PPP項(xiàng)目，涉及資金逾越百億元人民幣。
依靠過度舉債的資本驅(qū)動模式已不適合現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，決策者應(yīng)時刻牢記‘投資是有風(fēng)險的借錢是要還的謹(jǐn)慎投資參與規(guī)范的PPP項(xiàng)目。駱建華建議環(huán)境企業(yè)回歸根源，收縮產(chǎn)業(yè)布局，打造關(guān)鍵環(huán)境技術(shù)設(shè)備和管理服務(wù)創(chuàng)新的核心競爭。已經(jīng)陷入債務(wù)危機(jī)的環(huán)保企業(yè)，需要妥善改善債務(wù)結(jié)構(gòu)，防止財(cái)務(wù)風(fēng)險蔓延，一方面可通過股權(quán)融資方式引入戰(zhàn)略投資，另一方面可推動PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化等方式，拓寬企業(yè)融資渠道，降低融資本錢。
然而對于企業(yè)來說，終止項(xiàng)目是只是管控風(fēng)險的方法之一，提供生態(tài)公共產(chǎn)品和服務(wù)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)3.0時代，PPP模式仍是未來市場化機(jī)制的優(yōu)選之一，完全拋棄這顆“毒蘋果”并不是最佳選擇。駱建華看來，要解決PPP制度給環(huán)保企業(yè)帶來的問題，最重要的完善頂層設(shè)計(jì)，也就是建立受益者付費(fèi)的市場化回報(bào)機(jī)制。
2002年市政公用事業(yè)開展市場化改革后，環(huán)保產(chǎn)業(yè)在十幾年的發(fā)展當(dāng)中形成了兩種主要收費(fèi)機(jī)制，一種是污染者付費(fèi)”另一種是使用者付費(fèi)”工業(yè)污染治理一般實(shí)行污染者付費(fèi)，委托第三方服務(wù)企業(yè)專業(yè)化治理污染；而鄉(xiāng)村環(huán)境設(shè)施建設(shè)，一般實(shí)行使用者付費(fèi)，再加上財(cái)政資金可行性缺口補(bǔ)貼，委托第三方服務(wù)企業(yè)提供污水、垃圾處置等公共服務(wù)。因此，上海水處理設(shè)備此前的環(huán)境基建設(shè)施投資運(yùn)營體制以“使用者付費(fèi)”為基礎(chǔ)，形成了BOTTOT為主導(dǎo)的融資模式，企業(yè)可以獲得繼續(xù)的投資回報(bào)。
然而，隨著環(huán)保項(xiàng)目從過去單純的污染整治擴(kuò)大到生態(tài)建設(shè)范疇，過去的收費(fèi)機(jī)制也面臨新的難題。過去是這里有污水就把污水處置完，有垃圾把垃圾燒掉，這是污染治理�，F(xiàn)在有污水了光處置掉還不夠，還要把已經(jīng)被污染的河道給治理了治理完還要把周邊搞成一個濕地，防止面源污染。所以說河道整治、黑臭水體整治完全就變成一個公共產(chǎn)品，既難找到誰是污染者，又很難說清楚誰是使用者，只能由政府來承擔(dān)。駱建華說。
這一機(jī)制顯然不可繼續(xù)。推行PPP制度之前，地方政府受制于財(cái)政收入和增長速度，無法提供轄區(qū)內(nèi)公共環(huán)境治理服務(wù)。采用PPP模式引入社會資本后，一些地方政府片面追求政績，未統(tǒng)籌考慮臨時運(yùn)營的財(cái)政接受能力就盲目上馬大批PPP項(xiàng)目。由于地方公共預(yù)算收入增速遠(yuǎn)低于PPP項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)用支出速度，政府財(cái)政赤字繼續(xù)擴(kuò)大，應(yīng)付賬款總額激增，項(xiàng)目拖欠費(fèi)用情況也日益嚴(yán)重。而對于投入PPP企業(yè)而言，基建前期初始資金需求大，沉淀利息高，回報(bào)期長，且單純依賴地方財(cái)政為付費(fèi)主體，如果出現(xiàn)拖欠費(fèi)用，企業(yè)現(xiàn)金流壓力和財(cái)務(wù)風(fēng)險將會更大。
因此，建議對于區(qū)域綠化和流域河堤整治等生態(tài)改善類項(xiàng)目，首先需要建立受益者付費(fèi)的市場化回報(bào)機(jī)制，通過環(huán)境改善帶來了地產(chǎn)升值、旅游業(yè)發(fā)展等，都應(yīng)該有相應(yīng)主體為之付費(fèi)，這樣才干構(gòu)建一個可繼續(xù)運(yùn)作機(jī)制。比如說河道整治好了直接受益者首先是買下周邊這些地的房地產(chǎn)開發(fā)商，土地價格升值了房地產(chǎn)的價格也跟著升值，所以應(yīng)該從土地出讓金里加上這一部分，讓開發(fā)商為環(huán)境改善付費(fèi)。
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